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　　正允
　　近日，江西省豐城市國土資源局一則內容為“因我局工作人員的業外接式硬碟務能力，對政策、對法律的理解能力和執行能力有限，無力對該糾紛進行調處，敬請諒解”的回覆引發熱議。諸如敷衍塞責、推諉群眾、如此回覆無異於承認自己是“無行為能力的行政機關”等的批評不絕於耳。乍一看該“神回覆”，筆者也被“雷”得“外焦里嫩”。但細讀該案案情，卻以為，其“能力有限”的說法未嘗沒有幾分道理。
　　國土部門的土地權屬爭議調處職責來自於1987年1月1日施行的土地管理法第13條。該條第一款規定，“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決;協商不成的，由人民政府處理”。申言之，在當事人就土地所有權和使用權發生爭議且協商不成的情況下，應當由人民政府(具體由國土部門)來就其權利歸屬作出處理決定;當事人不能直接向法院提起民事訴訟。此後雖然土地管理法多次修改，但該款內容並未改變。而行政覆議法進一步隨身碟強化了處理決定的效力:對該處理決定不服，應當先申請覆議，對行政覆議決定不服的，才能向人民法院提起行政訴訟。
　　應當說，在土地管理法立法之初，這一規定有其合理性。一是當時土地使用權出讓剛剛放開，土地使用權人之間的糾紛較少，土地權屬糾紛主要發生在國家和集體之間，解決這類權屬糾紛主要是靠對歷史遺留問題的把握和處理。因此，由政府出面有較高的權威度，而且政府掌握較多的資源，處理問題較為便捷;二是當時法制建設剛剛起步，民眾權利意識、法治觀念尚不濃固態硬碟厚;三是當時基本的民事訴訟制度尚未建立，行政訴訟制度更是還停留在學者的討論中。
　　但在全面深化改革的大背景下，繼續沿襲這一制度恐未盡妥當。首先，隨著我國社會主義法律體系的完善，該制度與法律體系之間的不和諧日漸凸顯。無論當事人是自然人、法人、集體經濟組織還是國家，在法律地位上都是平等microSD的，在就土地所有權或者使用權發生爭議的情況下，都是物權歸屬的糾紛，屬於民事糾紛，自然應當允許當事人通過民事訴訟來解決爭議。在法律中規定政府先行調處，完全排除民事訴訟，顯然是說不過去的。
　　其次，隨著人權保障條款入憲、物權法的頒行，我國民眾權利意識、法治觀念大大提高，政府調處的公正性難免受到質疑。在我國現行買屋制度之下，政府(通過國土部門)不僅是土地的所有者、土地使用權的出讓方，還是土地市場的管理者、土地登記的完成者、土地權屬的調處者。政府的調處在很多情況下難逃“既當運動員又當裁判員”之嫌。
　　尤其需要指出的是，現有人員素養也很難適應土地權屬爭議調處的需要。土地權屬爭議本質上屬於民事糾紛，還涉及行政法等部門法，這就要求調處人員具備深厚的法律專業功底、扎實的法律專業技能。概言之，其應當具備法律職業共同體所應當具備的職業能力和職業素養。所謂“能力有限”，未必都是推脫之辭。以該新聞所涉案件為例，其涉及土地登記機構審查職責、吊銷營業執照是否導致法人消滅、合同無效與物權變動效力、土地使用權善意取得、民事訴訟與行政訴訟的關係、民事判決與行政調處的關係等一系列複雜法律問題。即便法學專家或者資深法官也要反覆斟酌，更何況毫無法律專業背景要求的調處人員?在“神回覆”背後，值得我們註意的是，相關法律在設定行政機關職權時，應當註重行政職權與工作能力的匹配，註意與時俱進、及時修改不適合市場經濟發展要求、有悖國家治理結構現代化要求的法律規範。
　　(作者系中央財經大學法學院教授)　　（原標題：政府調處土地爭議，“能力有限”未必是虛言）